Der ewige Krieg – neue Hoffnung auf multilaterale Einhegung?


Knut Ipsen

Der „ewige Krieg“ – wer angesichts dieser bedrückenden Eingangsformel der folgenden Darlegungen im weiteren die Entwicklung einer Antithese zu Imma-nuel Kants berühmten Traktat „Zum ewigen Frieden“ erwartet, der geht fehl. Kant hat nämlich mit seiner 1795 erschienenen Schrift keine Handlungsanlei-tung für eine der Verwirklichung fähige Weltfriedensordnung vorgelegt, wie fälschlich sogar in der – ohnehin nicht endenden – Diskussion anläßlich des 200jährigen Publikationsjubiläums seines Traktat von einigen angesehenen Fachwissenschaftlern angenommen worden ist. Kant selbst hatte bereits in sei-ner elf Jahre früher veröffentlichten „Idee zu einer allgemeinen Geschichte in weltbürgerlicher Absicht“ vermerkt, die schon Jahrzehnte zuvor von dem Abbé de Saint-Pierre ebenfalls unter dem Titel „Zum ewigen Frieden“ verfaßte Schrift sei vielleicht deshalb verlacht worden, weil der Autor diese Idee „der Ausfüh-rung zu nahe“ glaubte. Zudem hat Kant – auch noch nach seinem Traktat „Zum ewigen Frieden“ - deutlich gemacht, dass ein Heraustreten der Staaten aus dem Naturzustand, in dem der Krieg das „traurige Notmittel“ sei, doch eher sehrfern-liegend ist.

Eben dieser entmutigende Befund ist es, mit dem unsere Überlegungen beginnen müssen. Wir werden zunächst die „Kriegshäufigkeit“ und die Kriegsarten der jüngsten Vergangenheit und der Gegenwart in den Blick nehmen, um uns so-dann damit zu befassen, welche Chancen bestehen, die immer wieder zu ver-zeichnenden Auseinandersetzungen mit Waffengewalt durch alte oder neue Verhaltensmuster einzuhegen. Der Völkerrechtler wird sich dabei auf verbindli-che Verhaltensmuster, also auf das geltende Völkerrecht, zu beschränken haben. Diese gebotene Selbstbescheidung verbietet – gerade auf dem Gebiet der Frie-denssicherung – die Inanspruchnahme einer Art grundlegender Definitionsho-heit über das geltende Recht hinaus, was dem Juristen von anderen Disziplinen zuweilen nicht ganz zu Unrecht vorgeworfen wird. Auf eine Kurzformel ge-bracht: Der Völkerrechtler darf nicht der bei Juristen häufig wirksamen Versu-chung erliegen, seine Definitionen zum Maß aller Wirklichkeit zu machen. Wo die Wirklichkeit dem Recht bereits enteilt ist, muß dies festgestellt werden, wenn die Geltungskraft des Rechts für den Rest der Wirklichkeit erhalten blei-ben soll.

Soweit es also über die rechtliche Kriegseinhegung hinaus um die in die Zukunft gerichtete Bewertung von Entwicklungslinien geht, wird dies mit gebührender Zurückhaltung und mit dem Respekt vor den an sich kompetenten Disziplinen wie insbesondere der Politikwissenschaft geschehen. Ich erwähne dies mit Nachdruck deshalb, weil namentlich in unserem Land die interdisziplinäre Zu-sammenarbeit auf dem Gebiet der Friedenssicherung dringlicher denn je ist - und mir selbst seit Jahren ein noch nicht hinreichend erfülltes Anliegen ist.

Und noch etwas sei vorab vermerkt: Diese Vortragsveranstaltung findet zur gleichen Zeit statt, in der in dieser Stadt  die Wanderausstellung „Was damals Recht war...“ gezeigt wird – eine Ausstellung, die spätestens seit dem Erschei-nen des grundlegenden Werks von Manfred Messerschmidt „Die Wehrmachtjus-tiz 1933-1945“ überfällig war. Die folgenden Ausführungen mögen zu dieser Austellung insoweit einen Beitrag leisten, als sie deutlich machen werden, wie verletzungsanfällig Recht gerade im Falle internationaler oder international wirksamer Anwendung von Waffengewalt ist.

I.    Der bewaffnete Konflikt als ständige Erscheinungsform internationa-ler Auseinandersetzungen

Wenden wir uns zunächst der „Ewigkeit“ des Krieges zu, d.h. dem Krieg als ei-ner zu jeder Zeit an irgendeinem Ort dieser Welt zu verzeichnenden Erschei-nungsform internationaler (oder auch binnenstaatlicher) Auseinandersetzungen mit Waffengewalt. Gegen Ende des Zweiten Weltkriegs hat es verschiedentlich gewichtige Stimmen gegeben, die eine Ausmerzung bewaffneter Konflikte vor-aussagten. So erklärte der U.S.Außenminister Cordell Hull noch vor der Kapitu-lation der Achsenmächte in einem Bericht vor dem Kongreß mit Blick auf die geplante UNO, dass nach Kriegsende spezielle Vorkehrungen der Staaten zur Wahrung ihrer Sicherheit wie Machtgleichgewichte, Einflußsphären und Bünd-nisse nicht mehr vonnöten seien. Dennoch entstanden unmittelbar nach dem Kriegsende – noch in den letzten Monaten des Jahres 1945 – bereits fünf neue Kriege, und im weiteren Verlauf der „Nachkriegszeit“ erhöhte sich die Zahl der jährlich zu verzeichnenden Kriege bis 1960 auf 15. Diese Zahl verdoppelte sich noch einmal bis 1975, also in der zum Teil von massiver Gewaltanwendung be-stimmten Dekolonisierungsphase, um bis zum Ende des Ost-West-Gegensatzes 1990 auf knapp 50 anzusteigen. Damals wurde andererseits von durchaus seriö-ser Seite unter anderem die Auflösung der NATO angeregt und eine die staatli-che Haushaltsgestaltung verändernde Friedensdividende erwartet.

 Die Höchstzahl der jährlich zu verzeichnenden Kriege wurde indessen erst 1992 mit 52 gleichzeitig ablaufenden bewaffneten Konflikten erreicht. Überhaupt wa-ren die Jahre 1990-1995 – die Phase des Zerfalls des sozialistischen Staatensys-tems – eine Zeit des Krieges. In diesem Zeitraum wurde auf den Hoheitsgebie-ten von 70 Staaten, also von gut einem Drittel der 194 Staaten dieser Welt, Waf-fengewalt in sehr unterschiedlichen Dimensionen angewendet. Die Gesamtzahl der während dieser fünf Jahre ausgetragenen bewaffneten Konflikte betrug 93, wobei nur knapp 20 % dieser Konflikte, nämlich 18, zwischenstaatliche Kon-flikte darstellten, d.h. solche, in denen Staaten im Sinne des Völkerrechts Waf-fengewalt gegeneinander anwendeten. Gut 80 %, also die weitaus größere Zahl dieser Konflikte wurde zwischen einem Staat (oder mehreren Staaten) auf der einen Seite und einer oder mehreren nichtstaatlichen Konfliktparteien auf der anderen Seite ausgetragen. Dieses Verhältnis (nicht die Gesamtzahl) hat sich in etwa bis heute erhalten, und dies ist ein wichtiger Merkposten für die völker-rechtliche Einhegbarkeit solcher Konflikte, mit der wir uns im weiteren befassen werden.

 An dieser Stelle sei jedoch mit dem gebotenen Nachdruck auf die unmenschli-chen Folgen der Konflikte hingewiesen, wobei Zahlen das Leid nur unzurei-chend deutlich machen können. In den 93 bewaffneten Konflikten der Jahre 1990-1995 haben etwa 5, 5 Millionen Menschen den Tod gefunden, davon etwa 1 Million Kinder. Etwa 75 % der Toten waren an den Feindseligkeiten unbetei-ligte Zivilpersonen. Durch die Konflikte wurden in dem genannten Zeitraum Fluchtbewegungen ausgelöst, die mit rund 50 Millionen Flüchtlingen die Ein-wohnerzahl eines europäischen Staates mittlerer Größe wie beispielsweise Spa-niens deutlich überstiegen.

Seit Mitte der neunziger Jahre des letzten Jahrhunderts pendelt die jährlich er-mittelte Zahl der weltweit zu verzeichnenden bewaffneten Konflikte zwischen 30 und 40. Letztgenannte Zahl wird beispielsweise für 2008 angegeben. Im üb-rigen weisen die verfügbaren Quellen zum Teil Unterschiede hinsichtlich des Zahlenmaterials auf, was darauf beruht, dass gelegentlich auch interne Konflikte erfaßt werden, deren Bewältigung von der beteiligten staatlichen Konfliktpartei aber durchweg als „innere Angelegenheit“ qualifiziert wird und deshalb der Einhegung durch völkerrechtliches Friedenssicherungsrecht weithin entzogen bleibt.

II. Internationaler und nicht-internationaler bewaffneter Konflikt

 Im Rahmen dieser Ausführungen wird von der Begriffsbestimmung und Eintei-lung des bewaffneten Konflikts durch das geltende Völkerrecht ausgegangen, und zwar deshalb, weil erst sie die Anwendbarkeit des Völkerrechts auf bewaff-nete Konflikte erschließt. Danach stellt die Anwendung von Waffengewalt zwi-schen Staaten einen sogenannten internationalen bewaffneten Konflikt dar, auf den das völkerrechtliche Friedenssicherungsrecht und das humanitäre Völker-recht im wesentlichen zugeschnitten und anzuwenden sind. Dies ist indessen, wie vordem dargelegt, eine Minderheit von allenfalls 20 % der bewaffneten Konflikte der Gegenwart.

 Die meisten Konflikte werden dagegen heute zwischen einem Staat und einer nichtstaatlichen Konfliktpartei geführt, wobei ein solcher „asymmetrischer“ o-der im Völkerrecht sogenannter „nicht-internationaler bewaffneterKonflikt“ in den Anwendungsbereich des Völkerrechts in der Regel überhaupt erst dann ge-langt, wenn die nichtstaatliche Konfliktpartei ein Mindestmaß an Gebietskon-trolle erlangt hat. Dies ist logisch durchaus nachvollziehbar: Wenn eine wie auch immer organisierte Gruppierung auf dem Hoheitsgebiet eines Staates ge-gen dessen Bürger, Organe und Einrichtungen Waffengewalt anwendet, dann hat zu allererst dieser Staat auf der Grundlage seiner eigenen Rechtsordnung – etwa seines Polizeirechts und gegebenenfalls seines Notstandsrechts – die Stö-rungen seiner öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen. Das aber setzt vollständige Gebietskontrolle durch diesen Staat voraus. Hat er diese nicht, kann er seine eigene Rechtsordnung auch nicht durchsetzen. Wenn aber – sei es auch nur punktuell – die nichtstaatliche Konfliktpartei Gebietskontrolle erworben hat und der Staat seiner Ordnungsfunktion deshalb nicht mehr nachkommen kann, greift das humanitäre Völkerrecht mit einem Mindestbestand an Regeln zumin-dest zum Schutz der Konfliktopfer ein.

 Auf eine einfache Formel gebracht: Das humanitäre Völkerrecht stellt die Staa-ten als Konfliktparteien im internationalen bewaffneten Konflikt einander mit gleichen Rechten und Pflichten gegenüber. Im nicht-internationalen bewaffneten Konflikt schafft das humanitäre Völkerrecht dagegen keine derartige Gleichbe-rechtigung zwischen dem Staat und der nichtstaatlichen Konfliktpartei. Das ist völkerrechtlich der grundlegende und zudem unaufhebbare Unterschied. Wer beispielsweise als Mitglied der Streitkräfte eines Staates im Rahmen der völker-rechtlichen Regeln über die Mittel und Methoden der Kampfführung Waffen-gewalt gegen den Gegner anwendet, kann hierfür nicht belangt werden, selbst, wenn er in die Hand des Gegners fällt. Er ist Kombattant und erhält im Falle seiner Gefangennahme den schützenden Status des Kriegsgefangenen. Wer da-gegen als Mitglied einer nichtstaatlichen Konfliktpartei Gleiches tut und in die Hand der staatlichen Konfliktpartei fällt, wird in der Regel nach den Gesetzen des Staates, auf dessen Hoheitsgebiet oder gegen dessen Schutzgüter er gehan-delt hat, als Straftäter für sein Tun zur Verantwortung gezogen. Welche Verwer-fungen eine Vermischung beider Situationen verursachen können, hat uns Guan-tanamo vor Augen geführt.

 Zwar hat das Internationale Komitee vom Roten Kreuz um eines umfassenden Opferschutzes willen seit mehr als drei Jahrzehnten auf eine weitgehende An-gleichung der Regeln für internationale und nicht-internationale Konflikte hin-zuwirken versucht, doch bislang ohne entsprechenden Erfolg, denn kein Staat ist bereit oder wird künftig bereit sein, dem Verfassungs- oder Rechtsordnungsgeg-ner straflos die Verfolgung seiner rechtswidrigen Ziele mit Waffengewalt zu gestatten. Hier steht die konfliktdämpfende Zweckrichtung des humanitären Völkerrechts einerseits und die Existenzsicherung des Staates – auch und gerade des Rechtsstaates – andererseits in einem diametralen und unauflösbaren Wider-spruch. Dies wird sich trotz des gerade gegenwärtig zu verzeichnenden Wandels dessen, was unter „Staatlichkeit“ verstanden werden kann, gewiß nicht ändern. Es sei noch einmal mit Nachdruck festgestellt: Kein Staat wird seine inneren Gegner, die ihn mit Waffengewalt bekämpfen, legalisieren, mögen sie auch noch so sehr von ihrer Selbstlegitimation oder von einem über der Verfassung stehenden Widerstandsrecht überzeugt sein.

Bis hierher haben wir allein das im bewaffneten Konflikt anwendbare Völker-recht in den Blick genommen und gesehen, dass gerade diejenige Konfliktart, die am häufigsten zu verzeichnen ist, nämlich der nicht-internationale bewaffne-te Konflikt, einer Einhegung durch das Völkerrecht am wenigsten zugänglich ist. Neueste Tendenzen in der Völkerrechtswissenschaft, die Begriffsbestim-mung dieses bewaffneten Konflikts dahin auszuweiten, dass für das Vorliegen eines solchen Konflikts schon die fortgesetzte Anwendung von Waffengewalt über einen längeren Zeitraum hinweg genügen soll, ohne dass die nichtstaatliche Konfliktpartei irgendeine Gebietskontrolle ausüben muß, werden sich nicht ge-gen das im 2. Zusatzprotokoll zu den Vier Genfer Rotkreuz-Konventionen kodi-fizierte und damit geltende Völkerrecht durchsetzen können. Eine solche Aus-weitung würde äußerstenfalls bedeuten, dass selbst terroristische Gewaltakte, wie beispielsweise seinerzeit von der RAF begangen, ab einer bestimmten Kon-tinuität in die Ebene des Völkerrechts gelangen. So hat 1976 in der Tat ein Rechtsvertreter von RAF-Mitgliedern versucht, auf Delegationen der in Genf über das Völkerrecht im bewaffneten Konflikt verhandelnden Staatenkonferenz informell Einfluß dahin zu nehmen, Regeln zu schaffen, die inhaftierten RAF-„Kämpfern“ den völkerrechtlich privilegierten Status von Kriegsgefangenen zu-erkennen sollten. Ebenso, wie damals dieser Versuch in Genf bei keinem Staat auf Akzeptanz stieß, ist auch heute kein Staat bereit, hinsichtlich des nicht-internationalen bewaffneten Konflikts über das hinauszugehen, was geltendes Völkerrecht ist.

Noch wichtiger als die völkerrechtliche Einordnung aktueller bewaffneter Kon-flikte und ihre Einhegung durch das humanitäre Völkerrecht aber ist die Beant-wortung der Frage nach der Leistungsfähigkeit des UNO-Systems, bewaffnete Konflikte so weit wie möglich zu verhindern oder, wenn sie gleichwohl aus-gebrochen sind, einzudämmen oder aber zu beenden.

III.    Friedenssicherung und Defizite des UN-Systems.

Die Grundidee der UNO als eines universalen kollektiven Sicherheitssystems war, wie seit ihrer Gründung immer wieder betont, den Angreiferstaat einer möglichst geschlossenen Front rechtstreuer Staaten gegenüberzustellen. Diese Grundidee bestimmt das gesamte Friedenssicherungsrecht der UN-Charta. Be-ginnen wir mit dem Verbot der Erstanwendung von Waffengewalt, dessen Kodi-fizierung durch die Charta nach dem Zweiten Weltkrieg durchaus zu Recht als grundlegender Fortschritt des friedenssichernden Völkerrechts gewertet worden ist. Schutzgut dieses Gewaltverbots ist der Staat hinsichlich der Unverletzlich-keit seines Hoheitsgebietes, hinsichtlich seiner völkerrechtlich garantierten Un-abhängigkeit und hinsichtlich der Rechtsgleichheit seiner Souveränität mit der Souveränität der anderen Staaten. Wir erkennen hier eindeutig das Bemühen der damaligen Staatenwelt, völkerrechtlichen Schutz gegen gewaltsame Territorial- und Strukturveränderungen zu schaffen, wie sie Ziel des Dritten Reiches waren. Den Staaten ist das überkommene notwehr- und nothilfeähnliche Recht der indi-viduellen und kollektiven Selbstverteidigung eingeräumt, allerdings nur bis zur Wirksamkeit friedenssichernder Maßnahmen des UN-Sicherheitsrates.

Diese Konstruktion des Gewaltverbots, des Verteidigungsrechts und der Ver-antwortlichkeit des Sicherheitsrates für die Friedenssicherung läßt erkennen, dass die Schöpfer der UN-Charta bei der Ausgestaltung dieser Rechtsnormen den internationalen bewaffneten Konflikt, den Krieg zwischen Staaten, im Auge hatten. Insoweit wird heute nur noch das vorhin gekennzeichnete eine Fünftel der auftretenden bewaffneten Konflikte von der UN-Grundvorschrift, dem Ver-bot der Erstanwendung von Waffengewalt, erfaßt. Die vier Fünftel der Kriege ausmachenden nicht-internationalen bewaffneten Konflikte verbleiben dagegen, was ihre rechtliche Einhegbarkeit durch vorbeugende Verbote anbetrifft, gerade wegen der durch die UN-Charta garantierten inneren Souveränität, der Verfas-sunsautonomie der Staaten weitesgehend im Regelungsbereich der staatlichen Rechtsordnungen. Es sind zunächst die Staaten, die kraft ihres Gewaltmonopols sicherstellen müssen, dass auf ihrem Hoheitsgebiet die Anwendung von Waf-fengewalt unterbleibt, und zwar gemäß einschlägiger Regeln, die von einem strikten Kriegswaffenverbots- und Kontrollrecht bis zum Strafrecht reichen und die effektiv durchzusetzen die Staaten bereit und imstande sein müssen. Schät-zungen gehen dahin, dass bisher nur etwa ein Drittel der Staaten dieser Welt das Maß an gefestigter Staatlichkeit erlangt hat, das erforderlich ist, um Sicherheit gegen den Ausbruch eines nicht-internationalen bewaffneten Konflikts auf dem eigenen Hoheitsgebiet zu gewährleisten.

Trotz dieses mißlichen Befunds enthält das Friedenssicherungsrecht der UN-Charta in ihrem vielbeschworenen Kapitel VII durchaus Kompetenzreserven des Sicherheitsrates, sich frühzeitig mit nicht-internationalen Konflikten zu befas-sen. Nach dem Eingangsartikel dieses Kapitels, nach Artikel 39, hat der Sicher-heitsrat die Befugnis festzustellen, ob ein Bedrohung oder ein Bruch des Frie-dens oder eine Angriffshandlung vorliegt. Trifft er diese Feststellung, dann ist er des weiteren befugt, Empfehlungen abzugeben oder aber verbindliche Beschlüs-se zur Wahrung oder Wiederherstellung des Friedens zu fassen. Solche Be-schlüsse können erforderlichenfalls bis zum Streitkräfteeinsatz reichen. So hat die UNO seit 1995 mehr Operationen mit Streitkräfteeinsatz durchgeführt als in den 50 Jahren ihrer Existenz zuvor. Auch hat der Sicherheitsrat, wie beispiels-weise die Kurden-Resolution nach dem 2. Golfkrieg von 1991 gezeigt hat. mas-sive Menschenrechtsverletzungen als Friedensbedrohungen im Sinne des Kapi-tels VII gewertet.

Dennoch haben Zusammensetzung und Verfahren des Sicherheitsrates ständig Kritik gefunden. Diese richtet sich zunächst auf die Repräsentanz der Mitglied-staaten durch den Sicherheitsrat gerade im sensiblen Bereich der Friedenssiche-rung. Um ein handlungsstarkes Organ für die Wahrung des Weltfriedens zu schaffen, mag es 1945 angesichts der 50 Gründungsstaaten der UNO angemes-sen gewesen sein, die fünf Hauptsiegermächte des Zweiten Weltkriegs zu stän-digen Mitgliedern des Sicherheitsrates und seine sicherheitsbezogenen Be-schlüsse von der Zustimmung dieser Mitglieder abhängig zu machen ( dies ist das vielgenannte und immer wieder kritisierte „Veto“ der ständigen Mitglieder). Dass die übrigen (damals 45) UN-Mitgliedstaaten mit immerhin sechs auf je-weils zwei Jahre gewählten Staaten dem Sicherheitsrat zumindest zeitweise an-gehören konnten, mag auch eine zugunsten der Operationsfähigkeit des Organs hinnehmbare Lösung gewesen sein. Heute ist dagegen bei 192 Mitgliedstaaten eine Zuwahl von gerade zehn nichtständigen Mitgliedern gegeben. Diese weit-aus ungünstigere Relation wie auch der Umstand, dass ein besonders sicher-heitsgefährdeter Kontinent wie Afrika und ein in Bezug auf nicht-internationale bewaffnete Konflikte auffälliger Subkontinent wie Lateinamerika unter den ständigen Sicherheitsratsmitgliedern gar nicht sowie der ebenfalls konfliktanfäl-lige und zudem einwohnerstärkste Kontinent Asien nur durch einen Staat reprä-sentiert ist, bewirken einen ständigen Druck der Reformnotwendigkeit.

Immerhin wird seit Februar dieses Jahres wieder über eine Sicherheitsratsreform verhandelt. Nachdem die hoch anerkennenswerte Initiative des früheren UN-Generalsekretärs und Friedensnobelpreisträgers Kofi Annan letztlich nicht ein-mal zu Vorschlägen geführt hatte, die eine Chance gehabt hätten, auch nur als allgemeine Verhandlungsgrundlage angenommen zu werden, ist vor vier Mona-ten wieder etwas Bewegung in die festgefahrene Situation gekommen.  So konn-te sich die 62. UN-Generalversammlung auf ihrem letzten Sitzungstag am 5. September 2008 über ein Mandat für die nächste, jetzt laufende 63. Generalver-sammlung verständigen, das ein zweistufiges Verfahren vorsieht. Auf einer ers-ten Stufe erhielt eine schon bestehende Arbeitsgruppe für die Sicherheitsratsre-form, die als OEWG (Open-Ended Working Group) eingerichtet worden war, den Auftrag, im Februar 2009 über den Stand der Vorbereitung zwischenstaatli-cher Verhandlungen zu berichten, was am 15. Februar geschah. Auf einer zwei-ten Stufe sollten im „informellen Plenum“ der Generalversammlung, d.h. außer-halb der ordentlichen Sitzung, Verhandlungen zwischen den UN-Mitgliedstaaten aufgenommen werden mit dem Ziel, eine Lösung zu entwerfen, die eine „brei-testmögliche politische Akzeptanz“ erlangt. Sehr viel deutlicher hätte man nicht machen können, dass man hinsichtlich des inhaltlichen Grundkonsenses über eine Sicherheitsratsreform nach wie vor am Anfang steht.

Verfehlt wäre es im übrigen auch anzunehmen, die im Vergleich mit der Bush-Administration größere Bereitschaft des Präsidenten Obama zur multilateralen Friedenssicherung würde die Sicherheitsratsreform an die Spitze der außenpoli-tischen Agenda der neuen U.S.Administration bringen. Zwar ist von Obama bei Entscheidungen über den Streitkräfteeinsatz nicht eine vergleichbar UN-mißachtende Aussage zu erwarten wie von Bush drei Tage vor dem Angriff auf den Irak, als er sagte: „Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen ist seiner Ver-antwortung nicht gerecht geworden, deshalb werden wir der unseren gerecht“. Jedoch gibt es keinerlei Anzeichen dafür, dass Obama der erste Präsident der USA sein wird, der Beschlüssen des Sicherheitsrates mehr Gewicht beimißt als den Interessen und dem Machtgewicht des eigenen Staates, zumal seine Verhei-ßung einer Rückkehr der USA zu mehr Multilateralismus ja keineswegs zwin-gend auf die UNO abzielen muß. Vorerst vermag ich mich jedenfalls nicht an Prophetie in dieser Richtung zu beteiligen – nicht etwa aus einem mir fernlie-genden Mißtrauen in die Sicherheitspolitik der U.S.Administration, sondern weil das gewichtigste Defizit der UN-Friedenssicherung weniger in der Konstruktion des Sicherheitsrates liegt als vielmehr in einem Geburtsfehler des UN-Systems, der zumindest in der Völkerrechtswissenschaft in seinen blockierenden Wirkun-gen nicht allenthalben hinreichend berücksichtigt wird.

Die UNO als universales System kollektiver Sicherheit verfolgt einen hervorra-genden Ansatz mit der bereits genannten Grundidee, den Angreifer und Frie-densstörer einer Front rechtstreuer Staaten gegenüberzustellen. Die UNO ver-fügt dagegen nicht über das, was der Staat zur Sicherung seiner Verfassungsord-nung für den Fall der Abwehr rechtswidriger Gewalt hat, nämlich über das so-genannte Gewaltmonopol. Das Regelungswerk der Charta, nämlich das Verbot der Erstanwendung von Waffengewalt, der Sicherheitsrat als das Hauptorgan zur seiner Durchsetzung und das vom Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geprägte Ver-fahren zur Durchsetzung der Sicherheitsratsbeschlüsse haben Repräsentanten der Völkerrechtswissenschaft verbreitet dazu veranlaßt anzunehmen, dass auf der Ebene des Völkerrechts zumindest annähernd das erreicht worden ist, was das staatliche Gewaltmonopol kennzeichnet. Dies ist – so sehr ich es auch be-dauere – eine Fehlannahme.

Das staatliche Gewaltmonopol besteht aus zwei Elementen, die beide für seine Effektvität unverzichtbar sind. Es besteht aus einem rechtlichen und aus einem tatsächlichen Element. Das erste Element ist die staatliche Rechtsordnung selbst, bestehend in Bezug auf die Unterbindung innerstaatlicher Gewaltanwendung aus einer Fülle gewalthemmender Rechtsregeln, die bei Strafe die Gewaltanwen-dung verbieten und in der eng geregelten Ausnahmesituation regelmäßig den staatlichen Organen vorbehalten. Das tatsächliche Element des staatlichen Ge-waltmonopols besteht darin, dass die Instrumente bewaffneter Gewalt ebenfalls weitestgehend beim Staat konzentriert sind und in vergleichbarem Maße nicht-staatlichen Gruppierungen nur durch massiven Rechtsbruch verfügbar sein kön-nen. Der Staat – namentlich der Rechtsstaat – hat somit die Rechtsordnung und die auf ihr basierende Macht, den inneren Frieden zu gewährleisten. Die UNO hat eine der Grundidee nach durchaus geeignete Rechtsordnung. Sie hat dagegen nie das tatsächliche Element erwerben können, das diese Rechtsordnung auch durchsetzt. Jahrzehntelange Bemühungen um Rüstungskontrolle und Abrüstung haben trotz gelegentlicher Erfolge zu keiner Zeit auch nur annähernd die Rege-lungsdichte und Effektivität innerstaatlicher Kriegswaffenkontrolle erreichen können. Eine staatsgleiche Monopolisierung der Instrumente bewaffneter Ge-walt auf der Ebene der UNO anstelle der staatlichen Ebene wird es auch in ab-sehbarer Zeit nicht geben.

Schaut man auf die Praxis der UNO, so sind bisher nicht einmal die bescheide-nen Möglichkeiten auch nur annähernd ausgeschöpft worden, welche die UN-Charta immerhin für die Bereitstellung eines begrenzten UN-Potenzials von Waffengewalt bietet, um Sicherheitsratsbeschlüsse, wie es die UN-Charta äu-ßerstenfalls vorsieht, mit Streitkräfteeinsatz zu vollziehen. Bislang sind Mitgliedstaaten, die selbst über ein für robuste Friedenssicherungsmaßnahmen hinreichendes Militärpotenzial verfügen, nicht so weit gegangen, dass sie der UNO bestimmte Streitkräftekontingente auf der Basis von Sonderabkommen dauerhaft oder zumindest periodisch zur eigenen unverzüglichen Disposition überlassen, wie die UN-Charta es gestattet. Folglich ist auch eine UN-Einrichtung für die operative Führung solcher – ja nicht vorhandenen – „UN-Streitkräfte“ nicht geschaffen worden, wie an sich in der Charta rechtlich angelegt. Der Sicherheitsrat verdeckt diese Situation nur unvollkommen dadurch, dass er unter Bezugnahme auf Kapitel VII der UN-Charta zum Streitkräfteeinsatz bereite UN-Mitgliedstaaten ermächtigt, für die UNO zu handeln. Diese Mandatierungsbeschlüsse sind ein eindeutiges Indiz dafür, dass das Gewaltmonopol nach wie vor bei den Staaten und nicht bei der UNO liegt, denn diese Mandatierungen setzen ja voraus, dass jeder zur Mandatsübernahme bereite Mitgliedstaat zunächst einmal nach seiner eigenen Verfassungsordnung die Entscheidung trifft, seine Streitkräfte im Rahmen des UN-Mandats einzusetzen. Dass es so ist, hat der damalige Bundeskanzler Schröder der teils erstaunten, teils betroffenen Öffentlichkeit vorgeführt, als er vor dem Ausbruch des Irak-Krieges definitiv erklärte, die Bundesrepublik Deutschland würde sich nicht an einer Militäraktion gegen den Irak beteiligen, und zwar weder ohne noch mit Mandat des Sicherheitsrates. Keiner seiner Kritiker konnte ihm damals eine völkerrechtswidrige Position vorwerfen.

Nach alledem muß es offen bleiben, ob allein eine Reform des Sicherheitsrates, die schon seit Beendigung der Ost-West-Konfrontation diskutiert wird, über-haupt einen bedeutenden Zugewinn an weltweiter Friedenssicherung bringt. Vielleicht könnte die Diskussion über die Rolle des Sicherheitsrates jedenfalls einen Realitätsgewinn erzielen, wenn sie die eindeutige Sachlage in Rechnung stellen würde, dass sich gerade diejenigen Staaten, die zum militärischen Machtpotenzial der UNO beitragen könnten, die Entscheidungsgewalt über den Einsatz ihrer Streitkräfte vorbehalten. Dies gilt auch für die Bundesrepublik: Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner berühmten „out-of-area“-Entscheidung vom 14. Juli 1994 den Einsatz deutscher Streikräfte an einen „konstitutiven“, d.h. die verfassungsrechtliche Zulässigkeit erst begründenden Beschluß des Deutschen Bundestages gebunden. Da ich als Prozeßbevollmäch-tigter der Bundesregierung an diesem Verfahren teilgenommen habe, sei mir die Anmerkung gestattet, dass ich die Begründung des Urteils für eher mißlungen, das Ergebnis aber für richtig halte. Jedenfalls schließt dieses Urteil aus, das Deutschland der UNO Streitkräfte zu deren Einsatzdisposition zur Verfügung stellt, ohne dass der Bundestag dem konkreten Einsatz zustimmt. Lediglich an-gefügt sei an dieser Stelle, dass dieser Vorbehalt der verfassungsgemäßen natio-nalen Entscheidung des Streitkräfteeinsatzes sowohl innerhalb der NATO als auch im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU gilt. Der gerade jetzt zur Beurteilung durch das BVerfG anstehende Lissa-bonner Vertrag geht im Falle einer vom Europäischen Rat einstimmig zu be-schließenden gemeinsamen Verteidigung ausdrücklich davon aus, dass diese im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten steht. Angesichts dieses Umstands, dass selbst die EU als supranationale Regionalor-ganisation mit einem Integrationsgrad, der sich weltweit kein zweites Mal fin-det, im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik aud der Ebene einer herkömmlichen Sicherheitsorganisation verbleibt, sollte uns davor bewahren, von der weitaus stärker problembeladenen Weltorganisation, der UNO, zu er-warten, dass es ihr oder durch sie gelingen wird, die Staaten auch nur zur teit-weisen Aufgabe ihrer verfassungsgemäßen Entscheidungsgewalt über ihre Streitkräfte zu bewegen.

Schließlich aber würde eine Sicherheitsratsreform, wie auch immer sie ausfallen würde, wenn sie überhaupt erfolgt, einen Befund gar nicht beeinflussen können, nämlich die besondere Eigenart des nicht-internationalen bewaffneten Konflikts, die den Friedenssicherungsmechanismen des Sicherheitsrats in dreierlei Hinsicht keinen hinreichenden Ansatzpunkt bietet:

1.    Die Konstruktion des Kapitels VII der UN-Charta geht nach Wortlaut und Sinnzusamenhang davon aus, dass sich der Sicherheitsrat mit Konfliktpar-teien befassen, sich an sie wenden und gegebenenfalls Maßnahmen gegen sie anwenden kann. In einem nicht-internationalen bewaffneten Konflikt aber ist die nichtstaatliche Konfliktpartei keineswegs stets als Verbands-einheit mit eindeutiger Führungsspitze einschließlich ihrer Verantwort-lichkeit identifizierbar.
2.    In einem bewaffneten Konflikt zwischen Staaten beruht die Einhaltung des Völkerrechts im letzten Grund auf der sogenannten Gegenseitigkeits-erwartung. Man hält sich an die Regel oder an die Vereinbarung, weil man erwartet, dass der Gegner Gleiches tut. Ganze Gebiete des Kriegs-völkerrechts wie das Opferschutzrecht, das Recht der Methoden und Mit-tel der Kampfführung oder das Kriegsgefangenenrecht sind auf diese Art entstanden. Diese Gegenseitigkeitserwartung wirkt indessen nur dann, wenn auf beiden Seiten ein Mindestmaß des Interesses an Schutz der ei-genen Seite und an der Beendigung der Gewaltanwendung gegeben ist. Genau dies ist in nicht-internationalen bewaffneten Konflikten wenig wirksam oder gar auf Null reduziert. Die Gewaltanwendung der nicht-staatlichen Konfliktpartei erfolgt zeitlich und örtlich punktuell, über un-begrenzte, bisweilen über Jahrzehnte umfassende Zeiträume hinweg und zudem gegen Ziele, deren zeitlich komprimierte Vernichtung mit gerin-gem Aufwand eine größtmögliche Langzeitwirkung durch Terror verur-sacht. Hier bleibt kein Raum für Gegenseitigkeitserwartung. Wer Selbst-mordattentäter einsetzt, unterliegt nicht der womöglich abschreckenden Erwartung, dass der staatliche Gegner Gleiches tut.
3.    Der Endzweck des im bewaffneten Konflikt anwendbaren humanitären Völkerrechts war stets und ist auch heute noch die Bewahrung eines Rests von Menschlichkeit in der unmenschlichen Situation des Krieges. Wird Waffengewalt aber gezielt und vornehmlich zur Vernichtung wehrloser Menschen und allein um der Erzeugung des Terrors willen angewendet, dann schwindet auch die Beachtung des letzten Minimums an Mensch-lichkeit.

Der nicht-internationale bewaffnete Konflikt wird, das ist angesichts der ein-gangs dargelegten Ausbreitung dieser Konfliktart deutlich, auch in Zukunft der hauptsächliche Typus der Anwendung von Waffengewalt sein, mit dem die Welt es zu tun haben wird. Wo sich die den Staat ausmachende Gestaltungs- und Ordnungsfunktion verbraucht oder gar nicht erst entwickelt hat, entsteht zwangsläufig ein Vakuum, das ebenso zwangsläufig von anderen Kräften ausge-füllt wird. Fast überall, wo nicht-internationale bewaffnete Konflikte ausgetra-gen werden, haben wir es nicht mehr mit stabilen, auf die Zukunft ausgerichte-ten und mit Hoffnung erfüllten Staaten zu tun, sondern mit anfälligen Gebilden, für deren Kennzeichnung in der Fachwelt bereits eine Skala von den „weak Sta-tes“ über die „failing States“ bis zu den „collapsed States“ entwickelt worden ist.

IV.    Folgerungen

Welche Folgerungen ergeben sich aus der dargelegten Bestandsaufnahme zum geltenden Völkerrecht und zur Tatsachenlage im Hinblick auf die völkerrechtli-che Einhegbarkeit bewaffneter Konflikte? Was zunächst den internationalen bewaffneten Konflikt anbetrifft, so meint der Berliner Politikwissenschaftler Herfried Münkler, dieser „zwischenstaatliche Krieg“ sei ein „historisches Aus-laufmodell“, ebenso wie die daran gebundenen, weil wesentlich an Staaten ad-ressierten Normen des heutigen Völkerrechts. Die Europäer versuchten noch, das geltende Völkerrecht weiterzuentwickeln, die Amerikaner hätten schon be-gonnen, sich schrittweise davon zu verabschieden.

Letzteres hat zumindest während der Bush-Administration durchaus einem wachsenden Trend in der sicherheitspolitischen Grundsatzdiskussion in den USA entsprochen. Es hatten Stimmen an Gewicht gewonnen, die sich primär mit dem Paradigmenwechsel vom Multilateralismus zum Unilateralismus befaß-ten und die das Problem des völkerrechtlichen Rahmen teils gar nicht oder teils nur marginal erwähnten. Die „new grand strategy“ der USA wurde noch vor Ausbruch des Irak-Krieges von U.S.Experten dahin analysiert, dass sich die USA weniger an ihre Partner und an „global rules and institutions“gebunden fühlten, sondern mehr eine unilaterale und präventive Rolle bevorzugten. Derar-tige Stimmen hatten sich zwar mit Beginn der zweiten Bush-Amtszeit vermehrt und an Deutlichkeit gewonnen, sie aber allein mit Bush zu verbinden, wäre ein-deutig verfehlt.

 Zu Recht ist in der inneramerikanischen Diskussion festgehalten worden, dass die Bush-Administration wie alle U.S.Regierungen vor ihr im Grundsätzlichen den Grundregeln der internationalen Politik gefolgt sei, indem sie auf Nützlich-keit, Effizienz und Macht ausgerichtet sei. Es gäbe nach wie vor drei Hauptwege für einen Staat, Macht auszuüben, nämlich durch den Gebrauch oder die Andro-hung von Gewalt, durch Belohnung von Gefolgschaft oder durch „soft power“, d.h. durch das Gewinnen von Gefolgschaft für die eigenen Grundwerte und durch die Bereitschaft zur Einbindung anderer Staaten. Die Außenpolitik der Bush-Administration habe den letztgenannten, den dritten Hauptweg nicht hin-reichend berücksichtigt, was künftig korrigiert werden müßte. Das Bemühen um multilaterale Unterstützung schließe jedoch nicht zwangsläufig ein, dass irgend-jemandem ein Veto gegen Aktivitäten zugestanden würde, welche die USA zur Gewährleistung ihrer Sicherheit und zur Beförderung ihrer Sicherheitsinteressen unternehmen müßten. Genau in diesem Sinne hatte Condoleezza Rice, die späte-re U.S.Außenministerin, noch vor der Bush-Administration in der renommierten Fachzeitschrift Foreign Affairs geschrieben, die neue Regierung müsse alle Bündnisse, Verträge und sonstigen Verpflichtungen der USA einer Überprüfung und Einordnung anhand des nationalen Interesses der Vereinigten Staaten unter-ziehen. So war es nur konsequent, dass der frühere Bundeskanzler Helmut Schmidt in seinen Anfang 2008 in der „Zeit“ veröffentlichten zwölf Fragen an die U.S.Präsidentschaftskandidaten mit der provokanten Frage schloß: „Ist die Charta der Vereinten Nationen auch für Amerika geltendes Völkerrecht?“.

Mithin hat Herfried Münkler durchaus Anlaß zu seiner pessimistischen Annah-me, die USA hätten damit begonnen, sich allmählich von den auf zwischenstaat-liche Konflikte bezogenen Regeln des Völkerrechts zu verabschieden. Dennoch ist dieser Auffassung nicht beizutreten.

Zu allererst trifft die Verallgemeinerung des konfliktbezogenen Völkerrecht auf die an den zwischenstaatlichen Krieg gebundenen Normen so einfach nicht zu. Es ist vielmehr zu unterscheiden zwischen dem Völkerrecht, das schon den Ausbruch eines bewaffneten Konflikts weitestmöglich verhindern soll, und dem Völkerrecht, das in einem trotzdem ausgebrochenen bewaffneten Konflikt die wechselseitige Gewaltanwendung soweit dämpfen und eingrenzen soll, dass ei-ne Rückkehr zum befriedeten Zustand möglich wird. Der erste Teil findet sich im wesentlichen im konfliktverhütenden Recht der UN-Charta, der zweite Teil überwiegend in den Vier Genfer Rotkreuz-Konventionen und ihren Zusatzpro-tokollen.

Was den ersten Teil, das Konfliktverhütungsrecht der UN-Charta, anbetrifft, so gibt es keine Anzeichen dafür, dass die USA den völkerrechtlichen Grundkon-sens über die drei Säulen des Friedenssicherungsrechts auch nur in Frage stellen, nämlich das Gewaltverbot, die prinzipielle Zuständigkeit des Sicherheitsrates bei Friedensgefährdungen oder –störungen und das Recht der individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung. Es wäre abwegig zu meinen, die USA hielten den zwischenstaatlichen Krieg für ein „historisches Auslaufmodell“ und würden sich deshalb von dem die 192 UN-Staaten bindenden Gewaltverbot verabschie-den. Ebenso abwegig wäre es zu meinen, die USA wären bereit, auf den Sicher-heitsrat zu verzichten, der gerade ihnen als der überlegenen Weltmacht das im-mer wieder benötigte Forum für den vorhin genannten dritten Hauptweg ihrer Außenpolitik – das Gewinnen von Gefolgschaft – bietet. Wenn Präsident Obama im übrigen seine mehrfach bekundete Hinwendung zu mehr Multilateralismus nicht mit konkreter Bereitschaft zur Reform des Sicherheitsrates verbunden hat, so ist dies eine Position der USA, die aus unterschiedlichen Gründen alle Stän-digen Mitglieder des Sicherheitsrates einnehmen. China, Rußland und die USA können schon kraft ihres Machtgewichts eine Position beanspruchen, die nicht relativiert oder gar beseitigt wird. Für Frankreich und Großbritannien ist die Ständige Mitgliedschaft eines der letzten Indizien ihres früheren Machtgewichts, was also sollte sie dazu bewegen, dieses mit weiteren Staaten zu teilen oder gar aufzugeben? Wie man auch immer die bereits vorhin angesprochene und nicht endende Diskussion über die Reform des Sicherheitsrates einschätzen mag, eins zeigt sie sicherlich nicht, nämlich, dass sich die Staaten von diesem Teil des friedenssichernden Völkerrechts zu verabschieden beginnen.

Dass das friedenssichernde Recht der Charta den nicht-internationalen bewaff-neten Konflikt überhaupt nicht zu erfassen vermag, ist ebenfalls eine Fehlan-nahme. Die erste Säule dieses Rechts, das Gewaltverbot, ist zwar nicht an nicht-staatliche Konfliktparteien adressiert, denn die Charta überläßt es dem Staat, die Reaktion auf rechtswidrige Gewalt innerhalb des Staates gemäß seiner Verfas-sungsordnung zu regeln. Jedoch enthält, wie vorhin bereits ausgeführt, die Be-fugnis des Sicherheitsrates, eine Bedrohung des Friedens festzustellen und die erforderlichen Maßnahmen zu beschließen, durchaus hinreichende Kompetenz-reseveren für multilaterale Maßnahmen zur Beendigung nicht-internationaler bewaffneter Konflikte. Wenn dies nicht oder nicht ausreichend geschieht, dann liegt dies folglich nicht etwa an einer fehlenden völkerrechtlichen Befugnis, sondern daran, dass die zur Mitwirkung aufgerufenen UN-Mitgliedstaaten zö-gern oder sich versagen. Die vielgenannte „humanitäre Intervention“ zur Unter-bindung massiver Menschenrechtsverletzungen ist über eine Sicherheitsrats-mandatierung jedenfalls unzweifelhaft zulässig, nicht jedoch als unilaterale Maßnahme womöglich zur Verdeckung eigener rüder Machtinteressen. Es gibt gewichtige Stimmen in der Völkerrechtswissenschaft, die bei derartigen Men-schenrechtsverletzungen die multilaterale humanitäre Intervention auch ohne Sicherheitsratsmandat unter Berufung auf das kollektive Selbstverteidigungs-recht für völkerrechtlich zulässig halten, wenn und solange der Sicherheitsrat seine Kompetenz nicht wahrnimmt.

Schließlich wird neuerdings verstärkt das alternative, vor einigen Jahren von einer Sonderkommission entwickelte Konzept der responsibility to protect, das Konzept der Schutzverantwortung, diskutiert. Dieses sieht vor, dass das völker-rechtliche Schutzgut der Unverletzlichkeit des staatlichen Hoheitsgebietes dann hinter eine internationale und deshalb multilateral wahrzunehmende Schutzver-antwortung zurücktritt, wenn ein Staat nicht bereit oder nicht imstande ist, auf seinem Hoheitsgebiet schwerste Meschenrechtsverletzungen wie Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen zu unterbinden. Dieses Konzept ist begründbar über eine Abwägung der in der UN-Charta auf-geführten Schutzgüter. Nach alledem ist deutlich, dass das Völkerrecht – wie im übrigen auch die Rechtsordnung eines jeden Rechtsstaates – durchaus eine, wenn auch begrenzte, Fähigkeit zur Selbsterneuerung durch wirklichkeitsange-paßte Anwendung besitzt.

Anders sieht es mit dem im nicht-internationalen bewaffneten Konflikt anwend-baren humanitären Völkerrecht aus. Hier ist mit dem 2. Zusatzprotokoll zu den Vier Genfer Rotkreuz-Konventionen von 1977 das Maximum dessen erreicht worden, wozu sich Staaten – namentlich Rechtsstaaten – bereit finden können, wenn sie sich nicht selbst in Frage stellen wollen. Ich kann dies deshalb mit Nachdruck und aus eigener Erfahrung sagen, weil ich an der Staatenkonferenz, die dieses Völkerrecht kodifiziert hat, als Völkerrechtsberater und Mitglied der Regierungsdelegation der Bundesrepublik teilgenommen habe. Der Entwurf des IKRK, der Verhandlungsgrundlage war, versuchte, eine weitgehende Anglei-chung des Völkerrechts des internationalen und des nicht-internationalen Kon-fikts vorzunehmen. Insoweit war in der Tat der – dann gescheiterte – Versuch unternommen worden, eine Symmetrisierung vorzunehmen, wie Herfried Münk-ler es nennt. Die verhandelnden Staaten haben sich dagegen massiv gewehrt und schließlich nur einen stark reduzierten Entwurf akzeptiert, der sich auf den Schutz der Opfer solcher Konflikte beschränkte. Dies ist inzwischen geltendes Völkerrecht geworden und zeigt zugleich, wie weit die Staaten mit der rechtli-chen Einhegung derartiger Konflikte zu gehen bereit sind, nämlich keinesfalls bis zur Gleichstellung mit dem im zwischenstaatlichen Konflikt anwendbaren Völkerrecht. Und dies ist nicht etwa eine beliebige Entscheidung zwischen-Symmetrie und Asymmetrie, sondern eine Grundentscheidung für den Erhalt von Staatlichkeit gewesen. Es war die in der Praxis seither vielfach bestätigte Auffassung, dass eine nichtstaatliche Konfliktpartei zwangsläufig regelresistent sein muß, wenn sie irgendwann Erfolge erzielen will; denn sie muß zunächst die Rechtsordnung ihres staatlichen Gegners verletzen, dieser aber wird niemals hinnehmen können, dass diese Rechtsverletzungen gleichzeitig durch das Vol-kerrecht legalisiert werden.

Um abschließend eine Antwort auf die mit dem Thema gestellte Frage zu geben: Multilaterale Einhegung bewaffneter Konflikte ist kein realistischer Endzustand, sondern ein ständiger Prozeß, in dessen Verlauf das Völkerrecht nur einen art-gemäß begrenzten Beitrag leisten kann, diesen aber, wenn angewendet, durchaus gemäß seinem Zweck der Friedenssicherung. Ich habe mit Immanuel Kant be-gonnen und ende mit seinen Worten, dass „doch die Vernunft vom Throne der höchsten moralisch gesetzgebenden Gewalt herab den Krieg als Rechtsgang schlechterdings verdammt, den Friedenszustand dagegen zur unmittelbaren Pflicht macht“. Ich wünschte, der Menschheit würde diese Vernunft dereinst beschieden sein. Sie würde gebieten, eine breit und zukunftsorientiert angelegte Sicherheitspolitik zu entwerfen, für die das Völkerrecht eine stützende, nicht aber eine Ersatzfunktion haben würde.

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